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发挥PPP融资模式作用 创新基础设施投融资机制

2015-5-4 10:20:53 来源:金融时报 作者:

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    2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中首次提出,推广使用社会资本合作模式(简称PPP),鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资与运营。4月21日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。《管理办法》的推出将加快政府与PPP项目的推广,同时PPP将在很大程度上改变人们的社会生活环境。2015年中国的PPP市场已进入大规模实施阶段,如何积极推广运用PPP模式,更好地发挥金融支持作用,提升PPP模式的运作质量,是我们需要研究和解决的现实问题。

  PPP内涵、运作优势

  与运作关键

  PPP模式起源于西方,是一种优化的项目采购机制,广义上泛指公共部门与民营部门为提供公共产品或服务所建立的中长期合作关系,各参与方共同承担风险并履行相应管理职责。狭义范畴则可以理解为一系列项目融资模式的总称,例如BOT(建造-运营-移交)、DBFO(设计-建造-融资-运营)、DBO(设计-建造-运营),以及BOO(建造-拥有-运营)等。虽然目前各类机构或专家学者对于PPP尚未形成完全一致的定义表述,但是均强调公共产品或服务、伙伴关系、利益共享、风险共担等四大基本要素。

  PPP模式的运作优势在于:一是政府机构与私营投资者之间的相互协调关系贯穿项目始终。政府可依据合同约定,下调公共产品价格或通过补贴、涨价等方式,确保项目可持续。二是转换政府职能,缓解财政支出压力。在PPP模式下,政府从过去单纯的公共产品和公共服务提供者变为监管者,从投资中解放出来,降低政府负债,减轻档期财政支出压力。三是提高公共产品供给率。PPP模式通过构建公共产品新产权关系,整合公私部门的各自优势,提高公共产品的供给效率。四是合理分配风险。在项目初期政府与私营投资者即可实现风险分配,各自承担一部分风险,提高项目融资成功的可能性。五是拓宽私营企业发展空间。PPP模式通过授予特许经营权,使私营企业不再局限于传统行业,可以进入电力电信、供水道路灯基础设施领域,大幅拓宽了私营企业的发展空间。

  PPP操作模式灵活多样,但关键运作理念均是“物有所值”与契约精神。“物有所值”是国际上普遍采用的一套评价标准,是PPP模式的核心理念之一。从经济学和管理学视角分析,“物有所值”是所有采购的源动力和制度目标,是指所采购的货物、工程以及服务的全生命周期内总成本最小。这并非简单追求采购价格最低,而是更多关注成本、质量、风险、效益等多维因素,通常细化为3E原则,即经济性、效率性以及有效性。经济性是指支出相对节约;效率性是指以最合理的投入获得最大的产出;有效性是指产出与目标高度相关,能实现期望效果。从国外实践看,“物有所值”评价能在一定程度上防范和减少“政府失灵”问题,而且在项目不同阶段开展评估的目的与功能各有侧重。

  另外,契约精神是PPP运作成功的必要保障。PPP项目合同时间跨度长,以15年至30年居多,需要双方履约守信、落实承诺,降低“合同是张纸,签完随时改”的政策不确定风险以及政府换届风险。如果合同履行过程中随意性过强,缺乏平等地位和争议协商处理机制,势必会造成社会资本顾虑重重,难以调动其参与积极性。因此,要强化合同契约约束,形成公开透明、清晰有效的政策制度环境。政府应形成以“平等民事主体”身份与社会资本主体签约的新思维与新规范,这是对传统政府单纯行政权力意识的突破,也是PPP机制长效运行的重要基础。

  英国PPP模式的

  实践经验

  英国是PPP模式的发源地,在相关实践方面全球领先,其运作模式深刻影响了欧美、亚太和拉美等国,这些国家在建立PPP政策框架以及实施要件时均参考借鉴了英国经验。英国自1992年使用民间主动融资(PFI)以来,20多年内建造了800多个基础设施和公共服务项目,总额超过700亿英镑,PFI项目的价值与数量约占全球的1/3。PFI使英国中央政府和地方政府较好利用了市场企业的专业能力和效率,革新了政府治理的理念与方式,并节省了大量财政资金。根据英国财政部的相关统计,截至2013年6月,在营的PFI项目为各级政府节省了16亿英镑。与此同时,英国政府致力于不断完善采购机制,减少制度缺陷,着手推动一系列改革,具体措施包括:公布整体政府账户,提高账务透明程度;推出PFI运营成本节约计划,改善成本效率和现金价值;实行新的审查与核准机制,确保采购过程合理、执行高效等。2012年起,英国政府结合上述改革经验,启动实施了第二代PFI模式即PF2,以进一步改善公共服务领域的公私合作。目前,英国及世界各国针对PPP模式的探索与完善仍在继续,并形成了一些值得借鉴的实践经验。

  一是政府要发挥指导、监督以及合作者的作用,从而统筹协调公平与效率。PPP项目是一项复杂的系统工程,参与部门众多,法律关系繁杂,政府需从传统的垄断主导者逐步转变为政策制定、组织采购以及监测评估等角色,确保各方利益特别是公众利益不受侵害。例如,英国政府先后成立了PUK(Partnership UK)、基础设施局(IUK)等专业机构,辅导地方政府顺利开展PFI项目。此外,英国政府还建立完善相关法律、政策、实施与监管框架,如技术准则、合同标准、物有所值评估指南等,一方面极大地激发社会资本参与积极性,另一方面明确相关约束条件,避免公众利益受到损失。

  二是全过程管理至关重要,其中风险管理是关键。一般而言,PPP的全生命周期流程控制涉及招商管理、风险管理与绩效管理三大环节。招商管理是项目成功的基础,需要建立公平的市场准入环境,订立清楚的目标。风险管理是项目成功的保障,包括了风险分担和合作机制,即应按照专业分工以及最佳承受能力分担风险,并建立开放合作框架,共同协商克服困难。而绩效管理作为战略执行工具,主要包括绩效监控和支付机制两大层面,以便及时修正问题,保证绩效目标顺利实现。

  PPP模式下

  发挥金融的引导和促进作用

  通常,PPP项目投资规模巨大,期限较长,在项目建设与运营过程中,金融机构的综合性服务是各参与方顺利完成融资责任与融资过程的重要支持。同时,PPP模式对各类金融机构而言也意味着机遇。因此,为推动PPP项目顺利实施,需要以创新的思维,推动建立市场化、可持续的资金保障机制,有效发挥金融的引导和促进作用。

  一是构建多层次的资金供给市场,形成合理的融资结构。各类金融机构应通过业务转型与创新,积极参与PPP项目。立足我国国情,PPP的融资之路应以银行为核心,整合证券、保险信托业,并积极尝试吸引保险公司、私募基金、社保基金等长期机构投资者参与项目的开发投资。充分发挥各机构的比较优势,着力构建多渠道资源,进而实现融资能力扩张与效率增进的有机融合过程。

  二是发挥好开发性金融、政策性金融的作用。政府推进PPP项目,应灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具,建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的资金保障机制。尤其要加强与开发性、政策性金融机构合作。同时,开发性银行应充分发挥中长期融资优势,积极提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁”等综合金融服务,并在合理范围内,给予PPP项目差异化信贷政策。地方政府还可与金融机构搭建合作框架协议,针对性地发展PPP产业发展基金,提高国有资金运用效率的同时,支持具有发展前景的公共项目。

  三是银行类金融机构应发挥好“投行+商业银行”优势,从传统的资金提供者转变为资金组织者与牵头方。一方面关注政策导向,了解各地城镇化建设规划与项目的筛选进展情况,对于优质项目和具有发展前景的项目主动跟进;另一方面结合项目需求,设计开发综合性、创新性的金融产品,包括项目融资、贸易融资、银团贷款、出口信贷、资金管理等,可在项目管理、抵押担保措施、业务经营管理、融资租赁与多元化的银行咨询服务等领域进行探索。

  四是引导鼓励证券公司、保险机构、信托公司、融资租赁、私募基金参与项目不同阶段的投资与管理,降低项目风险。证券公司可以开展债券发行、设计资产证券化产品以及PPP项目并购财务顾问等业务;信托公司可以通过过桥性融资,以夹层融资、名股实债等方式对风险较高的PPP建设期提供资金支持,或者发起并管理信托计划,成为项目基金的优先级投资人;保险公司则可以从资产端与负债端双向对接PPP项目。在资产端,可以通过股权投资、债权投资计划等与政府合作,缓释资产负债错配问题。在负债端,保险公司可为某些政府付费项目的履约风险承保,或者为项目建筑工程险、财产险等承保,从而提高项目结构设计的灵活性,促进风险的合理分担与转移。

  五是引导各类金融机构突破创新,形成与PPP模式相适应的风险管理措施。PPP模式下,金融机构应调整原先阻碍性的政策,实施金融支持政策与风险管理体系的再造。在项目管理、抵押担保、还款来源方面进行探索与创新,建立适当的风险管理流程与评估模式。项目筹划设计阶段,金融机构主要对项目质量及投资主体的开发能力,包括投资者资金实力与技术水平、政府公共部门的管理能力、项目自身盈利和前景等方面进行重点评估;项目建设与运营阶段,金融机构应充分识别成本投入的各类风险因素,分类进行定量分析,开发设计风险缓释工具,确保项目按时完工并具备充足的现金流以实现投资回报。

  我国推广PPP模式的

  优化路径

  PPP模式是国际公认的市场参与公共资源配置的有效途径之一。目前,财政部与发改委就PPP的基本思路和框架达成共识,密集出台多份政策文件予以支持,地方政府也陆续出台了地方版的PPP政策文件,开始新一轮的探索践行。未来,推广PPP将在借鉴国际成熟经验基础上,加快完善政策框架和制度环境,发挥政府和市场的比较优势,统筹协调,渐次推广,提升PPP项目的运行质量。

  (一)建立并完善系统化、多层次的法律体系,均衡政府与社会资本之间的权力职能。目前,虽发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,发改委、财政部也出台了一系列政策文件,但立法层级相对较低,大多属框架性、指导性文件,缺乏系统性法律框架。为此,需进一步完善法律体系,可采用综合立法和单项立法相结合的模式:一是尽快出台基础设施投融资法、政府和企业合作法等主要法律法规,采取示范合同文本与自由式协议相结合的授权方法,明确项目合作中的重大事项,实现权力与职能在各主体间的均衡分配;同时,配套修改行业法、公司法、招投标法等存在冲突的法律条款,避免法律瑕疵。二是可参照国外立法模式,针对具体项目进行专项立法,以此界定政府、私营企业与项目之间的责权关系。

  (二)建立科学监管和协调机制,构建政府与社会资本之间的良性互动。要明确监管原则,确立政府在质量与安全规划、核定价费标准、绩效评估、维护市场秩序中的关键作用。要建立监管协调机制,确立PPP牵头主管部门,进而构建涵盖财政、发改、住建、交通、环保等多个部委的跨部门协作机制,加强统筹协调,规范运作,提高项目透明度,并积极探索在省级层面设立相应的协调机构。为了防止公共部门滥用权利,可以考虑建立公众监督体系,通过投诉及建议渠道,借助网络等多媒体对相关信息与数据进行管理与分析,从而形成双向监督网络。

  (三)完善风险分担与利益分配机制,提升政府与社会资本之间的合作水平。调动社会资本的参与度必须形成合理的风险分担与利益分配机制。对于风险分担,首先应在国家宏观制度层面明确并坚守“风险由最适宜的一方承担”的总原则,即社会资本主要承担设计、建造、运营与财务等风险,政府部门主要承担政治、法律、土地取得与监管体制风险。在微观运作层面,由于项目参与方对风险的认识、控制和偏好存在差异,且项目风险存在周期长、复杂性、动态性等特点,需要双方协商谈判,通过识别风险并初步分担风险,留置风险共担,风险的跟踪与再分担等步骤,形成科学的激励与约束作用。在利益分配方面,应坚持“盈利但不暴利”的总原则,具体操作中可根据任务重要性、阶段性任务绩效评价结果,评估各参与方在项目实际运作中的贡献,作为利益分配的基本参考,以保护社会投资者的合理经济利益不受损。

  (四)建设重诺履约的信用环境,营造PPP模式推广的社会氛围。一是加强政策引导。采取多种形式宣传解读PPP模式的意义,强化舆论引导,积极培育“双赢”或“多赢”的合作理念;搭建现代信息服务平台,及时公开PPP项目审批建设运营全过程信息,确保政府和社会资本合作项目的公开透明。二是强化社会信用环境建设。重视投资者教育,广泛开展基于维护PPP项目合作双方权益的法律、契约和信用教育与宣传,确保政府依法行政,及时兑现合同约定,社会资本守信自律,提高诚信经营的意识。三是建立问责约束机制。加强合同管理,加大PPP项目合同违约行为的责任追究和处罚力度,为政府与社会资本合作营造良好的信用氛围。

  (五)全面提升政府治理能力,培养专业人才队伍。一是地方政府应加强对PPP先进理论和成功经验的学习,对政策解读、模式设计、评估方法、具体案例、全过程管理控制等展开培训,提高地方政府的依法行政水平与治理能力。二是积极发展专业中介机构,加大相关专业人才和管理技术的引进力度,加强对专业人才的培养,形成一批既有理论知识又有实践经验的复合型人才,提升PPP管理专业化和决策科学化水平。

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